农业作为第一用水大户，占我国总用水量的60%以上，近几年用水量在3700亿立方米左右，节水潜力巨大。合理利用水资源税杠杆，对促进农业节水具有重要作用。自2016年7月河北水资源税改革试点开展以来，现已扩大到10个省（区、市），取得显著成效，但农业生产取用水征税涉及范围广、基础条件弱、推进缓慢，备受关注。
一.征管现状
《水资源税改革试点暂行办法》（财税〔2016〕55号）和《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税〔2017〕80号）中明确规定，对超过规定限额的农业生产取用水征收水资源税。农业生产取用水征收水资源税主要涉及纳税人认定、用水限额制定、取用水量核定和税款征收等四方面工作。
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纳税人认定
从试点实施情况看，农业生产取用水纳税人主要是农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等取用水主体，如河北对取用地表水且灌区末级渠系有取用水管理人的，认定该管理人为纳税人；无取用水管理人的，认定灌区管理机构为纳税人；对取用地下水且装有计量设施的，以终端计量取用水户为纳税人；未安装计量设施的，以向供电公司缴费的单位或管理人为纳税人。四川规定农业生产取用水水资源税的纳税人为除规定免征情形外直接取用地表水、地下水从事农业生产的单位和个人，其中农业灌溉取用水的纳税人包括灌区管理单位及其他单位和个人。
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用水限额制定
目前国家层面对如何制定限额标准，尚未有统一规定，试点省份因地制宜地开展了探索，如河北综合考虑灌溉定额，将用水限额定义为一定区域内能够满足主要作物或者畜禽正常生产所需要的年度取用水量，主要参考用水定额制定；北京将用水限额设为实际用水量的50%；山西提出农业用水限额主要根据一定区域内能够满足主要农作物或者畜禽正常生产所需要的年度取用水量确定；陕西农业用水限额标准无明确规定，管理时直接套用《陕西省行业用水定额》；四川限额标准采用典型灌区分析、用水定额推算等方法并利用农田灌溉水有效利用系数折算得出。畜牧业、水产养殖业、林业等取用水直接以《四川省用水定额》作为限额；宁夏尚未出台限额标准，目前用水限额核定主要以确权水量作为限额标准，且确权水量仅核定到计量单元，并未核定到农户。
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取用水量核定
目前农业用水计量不到位是试点省份面临的主要问题，直接影响超用水限额核定和后续税款征收。河北作为首个试点，先行先试，探索了“以电折水”的水量核定方法，北京、内蒙古等扩大试点也采取类似做法，对尚未安装水表、水表毁损或计量设施不准的通过用电量折算核定取用水量。
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税款征收
目前10个试点省份正积极探索农业生产取用水水资源税征管工作，但受纳税人认定、用水限额标准制定、取用水量核定等条件制约，多数省份农业生产取用水水资源税征收工作推进缓慢。据了解，河北作为首个水资源税改革试点耗费大量人力、物力、财力，探索农业生产取用水水资源税征管，应征超限额水资源税约3500万元，但仅征收700余万元，多数为规模化生产和养殖大户，其余仍在征缴中。北京市正积极开展水产养殖户和畜牧养殖场农业生产取用水税源摸底调查工作，已获取水产养殖户2500户、畜牧养殖场1200户、涉农取水许可证5000余套等信息，税源核实工作量巨大。
二.存在的问题
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纳税主体认定难度大
农业生产取用水水资源税纳税人认定核实难，主要原因是取用水户量大、分散。据统计，全国共有承包农户约2.3亿户，承包集体耕地面积约13.5亿亩，基本上家庭联产承包责任制全覆盖，经营模式主要包括以家庭为单位的分散农户、家庭农场、农村集体土地股份合作制、农民专业合作社、农村集体经济组织等，其中通过土地流转的规模经营大户、家庭农场、村集体组织等承包的耕地面积占总面积的1/3，约5亿亩，其他10多亿亩仍为家庭联产承包责任制下分散的农户经营，基数庞大，同时这部分农户农闲时节大部分外出务工，流动性强，所在村庄空心化现象突出。试点省份普遍反映，大部分农户没有税务登记信息，没有接触过纳税申报，纳税人认定和信息采集难度大。
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用水限额使用不规范
目前实际执行用水限额的省份较少，限额标准的合理性尚难以分析，但从理论和实际管理上看，用水限额使用的规范性不足，与“总量控制、定额管理”关系尚不明确。
从理论上讲，限额本身是对某个数量范围的限定，不能超过该数额标准，如转账或支付限额、单位产品能耗限额等，均是对数额上限的规定。用水限额是对用水总量或单位面积用水量上限的规定，不能超过这一限额标准，超过规定限额应停止当前取用水行为，超过限额标准则属于违法行为，应进行行政处罚。国务院460号令中第二十七条明确“依法获得取水权的单位或者个人……，在取水许可的有效期和取水限额内，并到原审批机关办理取水权变更手续”，超过规定取水量的按《中华人民共和国水法》第六十九条“未依照批准的取水许可规定条件取水的，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证”等规定实施行政处罚。但从试点省份限额标准上看，用水限额大多是综合用水定额或直接按定额执行，内涵和意义同用水定额相似。
从实际管理上看，对超限额农业生产用水征收水资源税，是通过合理划定农作物或畜禽养殖正常生产所需要水量标准，对超过正常需求标准的，征收水资源税，达到倒逼用水户通过调整灌溉方式、优化种植结构等目的。《水资源税改革试点暂行办法》（财税〔2016〕55号）和《扩大水资源税改革试点办法》（财税〔2017〕80号）中规定的农业用水限额实际指征收水资源税的界限，而不是上限。
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计量设施不完善
目前10个试点省份大多数为北方平原地区，在不具备直接取水计量的地区，可采用“以电折水”等方法核算水量，但下一步在全国推开水资源改革试点时，大部分为南方省份，特别是一些山区水源分散、取水量小的区域，计量设施普遍不足，“以电折水”方法不一定适用，需要进一步探索和完善。
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税款征收难度大
多数试点省份改革前尚未对农业生产取用水征收水资源费，在目前脱贫攻坚和农业减负背景下，农业除烟叶税外基本已取消其他所有农业税，若对农业生产取用水征收水资源税，在未及时做好宣传和辅导工作的情况下，可能产生较大阻力，甚至出现舆情风险。据反映，河北征管前开展了大量纳税宣传和辅导等方面工作，但实际征管中仍有相当数量的纳税人存在抵触心理，主动纳税率较低。各试点省份普遍反映农业生产取用水水资源税征收难，征管成本高，尤其对于分散的量大、税额小、流动性强的小规模取水户，核量、征税的水利和税务部门人员力量难以满足相关工作需要。
三.对策建议
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进一步明确农业生产取用水征税范围
针对分散的农业生产取用水户税源信息掌握难、用水计量难、缴税意识弱、税额小、征收成本高等问题，充分考虑农业生产取用水水资源税征管实际和国家对农业减负的总体要求，建议出台农业纳税人认定标准和划分依据，可将农业产业化企业、专业合作社、养殖场等规模化经营性农业生产取用水户认定为纳税人，而分散的农户则暂缓征收。同时，鼓励试点省份结合实际，因地制宜探索合理可行的纳税人认定方式。
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改“限额”为“定额”
建议将“限额”修改为“定额”。主要理由为：一是《用水定额编制技术导则》（GB/T 32716-2016）已出台，为地方编制定额提供了指南，采用定额易于地方落实，减小地方改革难度；二是国家农业水价综合改革实行了农业用水定额管理且逐步实行超定额累进加价制度，按照用水定额标准管理，有利于水资源税改革同农业水价综合改革协同推进；三是今后要建立科学的节水标准和灌溉定额指标体系，是否超定额将成为判断节水与否的重要标志。对超过定额的用水户，征收水资源税，可有力促进农业节水，符合水资源税改革初衷；四是将农业用水管理“限额”和“定额”两条红线统一为“定额”一条，与国家“总量控制、定额管理”的要求有机衔接，有利于促进农业用水管理规范化。
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因地制宜完善计量体系
建议按照纳税人认定范围，逐步完善用水计量设施。优先完善以村集体经济组织、农民用水合作组织、家庭农场、农业产业化企业为取用水主体的取用水（或以电折水）计量设施。逐步推进分散农户集约化管理，不断完善用水计量基础条件，完善以电折水系数标准。鼓励地方因地制宜，探索其他合理可行的用水计量方式。
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先易后难推进税收征管
充分考虑农业生产取用水水资源税征收的规范性和公平性，建议先易后难推进税收征管。区别经营性农业生产取用水主体和个体农户，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，优先对农村集体经济组织、农民用水合作组织、家庭农场、新型农业经营主体等集约化生产取用水主体做好税务登记，对其耗水量大、附加值高的经济作物和养殖业等取用水户先行开征收水资源税；不具备条件的，暂时免征水资源税。
