近日，住房和城乡建设部发布《城镇排水许可管理办法（征求意见稿）》（简称征求意见稿）公开征求意见。和《城镇污水排入排水管网许可办法》（住房和城乡建设部令第21号）对比可以发现，征求意见稿增添了许多新规定，有诸多亮点，但也有需要进一步完善的地方。
主要亮点
第一，城镇排水许可管理规定更科学合理。其一，城市排水主管部门对排水户实行分类管理，改变了过去城镇排水主管部门对排水许可申请受理后作出决定的时间一律为20日的规定，按照排水户的不同分类，办理排水许可申请的时间分别为调整为20日、15日、10日。同时，城镇排水主管部门分不同情况处理排水户排水许可申请，一次性告知排水户需要补充的材料等。其二，排水许可证核发前，由城镇排水主管部门进行现场核查。城镇排水主管部门实施监督检查实行“双随机、一公开”制度。其三，排水户不再在申请时提交具有认证资质的检测机构的监测报告，改为提交排水户法人单位盖章并法定代表人签字的排水水质合格的书面承诺书。将提交排水隐蔽工程竣工报告改为“新建、改建和扩建项目应当提供排水户法人单位盖章并法定代表人签字的排水工程合格，不存在雨水污水管网混接错接、雨水污水混排的书面承诺书。”其四，重要和重点排水户应当对污水预处理设施等进行台账记录，重要排水户应当依法自行开展水质、水量监测，并保存原始监测记录。
第二，排水许可管理利用数字信息平台。其一，鼓励依托现有综合政务或者数字化城市管理平台等实施排水许可事中事后监督。其二，排水主管部门应当将排水户接入排水管网点位，主要污染物排放信息载入城市排水管网地理信息系统。
第三，违反排水许可管理的责任加大。其一，增加技术服务单位在相关工作中弄虚作假的法律责任，增加工业企业未向社会公开排水方式等的责任，增加排水户违反书面承诺书的责任规定。其二，排水户未按照规定及时向排水主管部门申请办理变更的，未处理好突发事件，拒不接受检查，阻挠检查等情况，排水户的责任更大。
第四，工业企业排水许可向社会公开并由公众参与监督。其一，工业企业排水户应当将污水接入市政管网的位置等情况向社会公开并接受监督。其二，增加规定鼓励个人、法人和其他组织监督及举报，城镇排水主管部门应当依法处理。
完善建议
首先，排水许可方面还可以再完善。征求意见稿第8条规定的申请领取排水许可证，应当提交的材料中，未增加最大污水排放量的说明。笔者认为，核发排水许可证时，可以带有限制条件，在排放许可中应该规定排放限制和减少污水量的措施。为缓解污水厂的压力，除了对排水量进行限制，还可对排水户的排水时间进行错开，要求污水不得在某一特定日期前被排放。当然，不得排放物质的规定也要与污水处理厂的处理能力相吻合，与城镇排水设施的质量相吻合。建议在征求意见稿第18条增加排水户不得排放不易分解的物质等规定。征求意见稿第7条修改为“由建设单位申请领取临时排水许可证”；第26条增加撤销临时排水许可的规定，第27条增加注销临时许可的规定。
其次，建议征求意见稿第10条补充关于现场核查的相关规定。现场核查，要坚持使用直接证据。污水采样必须是通过相关装置自动收集的，且污水样本只能从该装置中获取。同时，规定严格现场检查，不得为达到极限值要求对污水进行稀释。要规定规律检查与额外检查。根据污水的性状决定污水监测的采样点、污水检测的次数和采样的周期；在有违反排水许可的情况和其他原因出现时（如有特别高的危害可能出现），再进行额外检查。
再次，管理重要排水户方面，征求意见稿第39条只规定了督促改正，责任相比较轻，应追加主要责任人的法律责任，或对该排水户进行罚款。同时，建议在征求意见稿第8条增加提交自行开展水质、水量监测的承诺书，或者由城镇排水部门对重要排水户在排水许可有效期内进行多次检查，这也有利于完善征求意见稿第23条规定的事中、事后监督。
最后，接受公众监督与举报方面，征求意见稿第28条规定，鼓励个人、法人和其他组织监督及举报。笔者认为，为落实公众可参与排水许可监督，还应该明确规定，排水许可相关档案可在合适期限内接受公众免费查阅。
（作者均为西南政法大学副教授、西南政法大学中国-东盟法律研究中心研究员）
建议推进排水、排污协调立法
《城镇排水许可管理办法（征求意见稿）》
修改建议
作者|杜寅
住房和城乡建设部近日发布《城镇排水许可管理办法（征求意见稿）》（简称征求意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年9月2日。征求意见稿实施“分类管理”，按照排放污染物对城镇排水设施影响大小，将排水户分为重要、重点、一般3类，既强化对重要排水户的管理，又对排水设施影响较低的排水户（数量约占排水户总量90%），规定可以采取抽查的方式进行现场核查，简化审批程序、提高服务效率，很有意义。
过去，城镇排水涉及污水排放，与生态环境主管部门水污染防治职权形成交叉重叠。依据《排污许可管理办法（试行）》，城镇排污企业水污染排放实行双许可制，即需要同时向城乡建设部门申请排水许可与向生态环境部门申请排污许可。两类许可在职权、程序、内容、执法中存在重叠、交叉。但此次征求意见稿对排污问题进行了回应，比如第21条规定重点排污单位名录排水户的自动监测设备要与生态环境主管部门的监控设备联网；第33条规定排水户未按照排水许可证的要求排水的可将有关情况通知生态环境主管部门。但这种协调性规定还不能充分满足实践的要求，笔者认为应该进行修改完善。
其一，要对排水许可与排污许可的程序进行协调性规定。建议参照入河排污口管理与环境影响评价程序的地方实践，将排污许可证的获得作为排水许可申请的前置程序。实践中存在部分行业排污单位仅取得排水许可证而未取得排污许可证情形。这种情形的出现源于两类许可程序链接性不足。建议在排水许可证申请材料中增加排污许可相关材料，对未提交排污许可申请材料的，城镇排水主管部门应告知其补充排污许可材料。
其二，要对排水许可与排污许可的内容进行协调性规定。排水许可与排污许可的最重要内容是污染物排放管理。但实践中排污许可与排水许可管理所依据的排放标准并不一致。生态环境部公布的水污染排放标准多达58种，而排水许可所依据的《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015），仅规定了46种有害物质,且两者中的PH值、化学需氧量（COD）、悬浮物、氨氮、总氮、总磷、六价铬等存在重叠。征求意见稿第21条的规定旨在协调部门间数据共享，以便于生态环境部门监管。但由于所依据排污标准不同，排水实施监管数据并不能真正服务于生态环境部门监管。排水管理的目的之一，是将生活污水统一纳入城镇公共污水处理设施。实践中存在因纳管污水不达标而导致污水处理设施排污不达标问题。其中的症结在于排水管理与排污管理因标准差异而未在管理上形成合力。因此，建议排水管理所依据标准应逐渐向排污标准靠拢，对标准中的共性内容和差异内容应区别对待。
其三，要对排水许可与排污许可的执法进行协调性规定。征求意见稿第33条规定的对违反许可内容排放污水的行政处罚，与《排污许可管理办法（试行）》第58条规定的违反排污许可证的行政处罚在实践中存在竞合。即排水单位违反许可内容排污时，一个行为可能面临两个行政处罚。依照《中华人民共和国行政处罚法》第24条确定的“一事不再罚”原则，对违反排水许可内容的处理需要根据相应情形针对性的适用“一事不再罚”原则。换句话说，该规定涉及两个执法部门之间的沟通问题，否则易导致行政处罚过程中违反“一事不再罚”原则。因此，建议在第三章“管理与监督”章中增加有关生态环境主管部门与城镇排水主管部门联合执法内容，以减轻在行政处罚环节的信息沟通壁垒。
（作者为宁波大学法学院、宁波大学东海研究院讲师）
